ЗЕМЛЯ — НАРОДОВІ. А ЩО Ж ВЛАДІ?
Як відомо, Україна володіє значними земельними ресурсами. Її земельний фонд — 60354,8 тис. га (майже 6% території Європи). Сільгоспугіддя становлять десь 19% загальноєвропейських, у тому числі рілля — 27%. Вітчизняний показник площі сільгоспугідь на душу населення найвищий серед європейських держав — 0,9 га, а також 0,7 га ріллі (проти 0,44 і 0,25 га європейських). Чорноземів у нас, за різними оцінками, від 15,6 до 17,4 млн га (близько 8% світових запасів). На початку 2000 року нормативна грошова оцінка наших земельних ресурсів орієнтовно сягала 330 трлн грн.
Експерти звертають увагу на те, що у структурі земельних ресурсів і землекористуванні є диспропорції. Їх поглиблення може погіршити довкілля та ефективність господарської діяльності. В Україні до господарського використання залучено понад 92% території й лише 8% (4,5 млн га) перебуває у природному стані. Надзвичайно високий рівень розораності території — більш ніж 54% (у розвинутих країнах Європи він не перевищує 35%). Лісами зайнято лише 16%, цього недостатньо для забезпечення екологічної рівноваги (середньоєвропейський показник — 25–30%). Постійно зменшується територія, зайнята поверхневими водами (з 1991-го — на 12,5 тис. га). Це додатково поглиблює проблему нестачі водних ресурсів.
Є проблеми і у земельних відносинах, реформу яких, започатковану у 1991-му, досі не закінчено. Тож не завершене формування земельного законодавства. За такої ситуації особливого значення набуває якість державної земельної політики, її ефективність, професійність, відповідність засадам належного управління земельними ресурсами. Експерти зазначають, що та політика на стадії становлення і поки не відповідає європейським і світовим критеріям, вимогам належного управління земельними ресурсами. Додатковим свідченням цього може слугувати її негативна оцінка нашими громадянами, які добре обізнані з перебігом і наслідками незавершеної земельної реформи.
Незадовільно про неї відгукуються 34,8% опитаних, позитивно лише 5,5%. Більш категорично до земельної політики ставляться селяни, про негатив згадали 40,5% (серед городян — 32,3%). Майже половина (48,7%) громадян (у тому числі 53,5% селян) вважає, що внаслідок проведення аграрної реформи матеріальне становище селян погіршилося, лише у 3,3% поліпшилося. Тільки 3,2% опитаних вважають себе добре ознайомленими з нормами земельного законодавства, 41,4% — ознайомленими частково, більше половини (51,5%) про нього не чули. Тому не дивно, що 27,7% опитаних нічого не знають про державну земельну політику.
В Україні створено інституційні основи для забезпечення процесів формування та реалізації земельної політики. Однак і тут є проблеми. Нині в Україні немає ухваленої парламентом концепції, стратегії й програм розвитку земельних ресурсів та охорони земель. Законодавство у сфері земельних відносин не є повним, цілісним і несуперечливим. Земельний кодекс потребує доповнення значною кількістю положень з чинних нормативно-правових актів. Окремі складові процесів землеволодіння та землекористування (механізм управління землями державної й комунальної власності, іпотечна та інвестиційна діяльність, охорона земель, оцінка вартості землі) недостатньо врегульовані на законодавчому рівні. Проте є спроби підмінити економічні ринкові механізми на адміністративну заборону, що значно знижує ефективність регулювання земельних відносин.
«Тіньові» оборудки
На жаль, державні та регіональні програми й плани діяльності у промисловій сфері, енергетиці, містобудуванні не завжди узгоджуються з нормами землекористування та екологічними нормативами. Аудит органів управління земельними ресурсами здійснюється Рахунковою палатою за загальним планом перевірок у межах перевірки виконання держбюджету. Спеціальні перевірки проводяться рідко. Контроль над земельними ресурсами і землекористуванням зосереджено в органах управління (держкомітетах із земельних ресурсів, водного та лісового господарства).
Держконтроль спрямований переважно на реагування на зловживання у сфері землекористування, а не на запобігання їм. Він не став ефективним механізмом боротьби з корупцією. Україна — унікальна держава за масштабами крадіжок землі та лісу. Лише у 2008 році правоохоронними органами було встановлено 17 тис. суттєвих порушень законів із використанням корупційних схем. До Генпрокуратури передано матеріали за 1602 справами. Державна земельна інспекція виявила понад 69,3 тис. порушень земельного законодавства, складено 41,7 тис. протоколів про адмінправопорушення та видано 61,1 тис. приписів із вимогою припинення порушень та усунення їх наслідків.
До адмінвідповідальності притягнуто 38,6 тис. громадян і посадових осіб, на них накладено штрафи на 6,5 млн грн. До органів прокуратури передано 4600 матеріалів про порушення законодавства і примусове стягнення завданих збитків, у тому числі 469 матеріалів з ознаками злочину (порушено 200 кримінальних справ, 205 клопотань про подання до суду щодо відшкодувань втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, 712 клопотань про примусове відшкодування збитків, завданих через нецільове використання земельних ділянок і зняття родючого шару ґрунту без спеціальних дозволів (збитки становили понад 155,9 млн грн, добровільно відшкодовано 2,4 млн грн.). Було подано 3222 клопотання про повернення самовільно чи тимчасово зайнятих ділянок.
Нині в Україні гострим є питання збереження, раціонального використання та розширеного відтворення земельних ресурсів як базису стійкого розвитку. Згаданий дисбаланс між площами певних категорій земельних ресурсів і значна кількість суб'єктів, яким передано в управління великі масиви земельних ресурсів, зумовлюють нераціональне, часто надмірне антропогенне і техногенне навантаження на землю, погіршення екологічного стану довкілля.
Середня сільськогосподарська освоєність території України сягнула 71,9%, у європейських державах вона не перевищує 60%, а в США — 36%. Найбільше освоєно землі у Запорізькій (88,3%), Миколаївській (86,3), Кіровоградській (85,6), Одеській (83,2), Дніпропетровській (82,8%) областях. На початку 2009-го порівняно з 1991-м площа ріллі зменшилася на 1108,8 тис. га (3,3%), площі під багаторічними насадженнями — на 4321,3 тис. га (в 5,8 раза). А 334,5 тис. га земель (0,8%) офіційно не розорюють, вони перейшли з категорії ріллі до перелогів.
Як зазначалося, площа ріллі в Україні — 26,9% загальноєвропейської, а її показник на душу населення втричі перевищує середньоєвропейський рівень (0,7 проти 0,25 га). Однак якщо в ЄС середня врожайність зернових 54,8 ц/га, то в Україні — 34,3 ц/га. Майже третину нашої ріллі розміщено на крутих схилах із малопродуктивними й деградованими ґрунтами. Рентабельність сільгосппродукції має негативну динаміку. Ці проблеми зумовили її надмірну ресурсоємність, високий рівень ерозії ґрунтів (майже 36% загальної площі сільгоспугідь), деградацію чорноземів (до 60% їх площ). Щорічні втрати родючих земель сягають до 100 тис. га.
Помилки і наслідки
Утілити ринкові засади у практику земельних відносин була покликана земельна реформа, започаткована 1991 року. Її метою було запровадження приватної власності на землю, а також оформлення та гарантування прав власності. Певні кроки у цьому напрямі було зроблено.
Правом на безоплатну приватизацію земельних ділянок скористалося 12,2 млн громадян (26,5% населення України). Вони одержали 16,9 млн земельних ділянок загальною площею 3979,2 тис. га, а 6,917 млн громадян набули права на земельний пай (це 46,4% сільського населення та лише 15% населення країни). З них 6,822 млн (98,6%) отримали сертифікати на земельний пай, 94 тис. селян не скористалося таким правом. Середній розмір земельного паю — 4 га, невитребуваними залишилося 376 тис. сільгоспугідь. Відмовилася від паю майже тисяча громадян (4000 га).
Помилки на початку земельної реформи з передачею сільгоспземель у приватну власність призвели до небажаних наслідків, які спричинили нинішні проблеми. Скоротилася кількість великотоварних господарств. Площа сільгосппідприємств зменшилася з 40,8 млн га у 1994-му до 17,8 млн у 2009-му, тобто з 67,6 до 29,7%.
Після розпаювання земель 11942 КСП на засадах приватної власності на землю було створено 32545 нових агроформувань ринкового типу. Серед них — 23,4% товариств із обмеженою відповідальністю, 16,3 — приватних, 2,1 — акціонерних, 3,7 — сільгоспкооперативів, 35% — фермерських господарств.
Господарства, які мають до 400 га ріллі, виробляють продукції у 2–3,5 раза більше, ніж великі (3–5 тис. га), але мають на 1 га ріллі у 20 разів більші збитки у рослинництві та до трьох разів — у тваринництві. Наші підприємства за показником «площа ріллі на працівника» (до 3–15 га) в 10–40 разів поступаються іноземним.
Для забезпечення конкурентоспроможності на внутрішньому й зовнішньому ринках вітчизняні підприємства (за наявних технологій і низького рівня продуктивності) мали б запровадити рівень оплати праці у 30–50 разів нижчий, ніж у розвинутих країнах. Зараз майже 1,4 млн розпайованих земельних ділянок не використовують, понад мільйон людей не обробляють і не здають ділянки в оренду. В результаті не використовують земельні паї загальною площею 4,8 млн га (близько 12% сільгоспугідь).
Через обмеженість матеріальних ресурсів і неможливість продати землю дрібні власники змушені віддавати землю в оренду. Цією ситуацією користуються орендарі (середній розмір орендної плати на рік — 219,3 грн за гектар). Приміром, на початок 2009-го було укладено 4559,3 договорів оренди, селяни передали в оренду паї на 17,4 млн га (майже 42% сільгоспугідь). Причому 2414,8 тис. укладено пенсіонерами, багато з яких не мають спадкоємців. На один–три роки підписано 480,4 тис. договорів (10,5%), на чотири-п'ять років — 2294,8 тис. (50,3%), на шість— десять років — 1321,4 тис. (29%), на понад десять років і більше — 462,7 тис. (10,2%).
Концентрація земель сільгосппризначення в руках орендарів відбувається за рахунок зубожіння значної кількості сільського населення. Є великий ризик виснаження значної частки родючих земель, переданих в оренду на короткий і середній термін (понад 60% усіх договорів). Значний ризик утрати пенсіонерами, які здають землю в оренду на десять і більше років, своєї власності.
«За» і «проти»
Тривала заборона на продаж сільгоспземель призвела до стримування розвитку ринку землі та інвестування в сільгоспвиробництво. Існують дві думки з приводу доцільності мораторію на продаж землі. Якщо прихильники мораторію вважають заборону на продаж землі панацеєю від розкрадання землі спекулянтами і перекупниками, то його противники — порушенням прав громадян на вільний продаж своєї власності. А за умов поширення «тіньового» ринку землі — додатковим чинником на користь інтересів несумлінних суб'єктів економічної діяльності.
Останнім часом з'явилась і третя думка — продовжити заборону на продаж землі до завершення економічної кризи, оскільки під час кризи ціни на сільгоспземлі будуть занижені, а їх купівлю та ефективне використання ускладено умовами отримання кредитів. Розв'язання цієї проблеми — питання політичної волі й пошуку суспільного консенсусу.
Поки що в Україні сільгоспземлі — не товар. Селянин не може продати свій пай, у нього є лише можливість здати його в оренду. Частина експертів вважає, що так воно і має бути. Бо якщо українські поля стануть товаром, невдовзі їх буде скуплено за безцінь великими землевласниками, ймовірно, іноземними. Інші аналітики схильні вважати, що сільгоспземлі нині купують і продають, однак це роблять в обхід чинного законодавства. Тому держава не має іншого виходу, крім скасування мораторію на продаж земель сільгосппризначення та формування прозорих правил гри на земельному ринку.
Пропонують ще один варіант: визначити державу єдиним покупцем селянських паїв. Таким чином, вважають прихильники такої ідеї, можна і приватну власність запровадити, і від зловживань уберегтися. Вони пропонують створити Державний земельний фонд, який після купівлі землі у селян продаватиме не всі паї, а акумулюватиме у держвласності. Необхідний закон про кадастр землі, запевняють експерти, аби точно знати, які землі є у країні; а також закон про земельну цінову політику, щоб селяни розуміли: продаючи землю до держфонду, матимуть грошовий результат.
Згідно із законодавством, в Україні не можна зняти мораторій на продаж земель до формування повноцінного земельного кадастру та ухвалення законів, які регламентують оцінювання земель. Перед остаточним вирішенням питання щодо скасування мораторію землі потрібно інвентаризувати.
Під прикриттям мораторію здійснюються «тіньові» оборудки зі скуповування землі. Тож треба ухвалити рішення про інвентаризацію вітчизняних законів, радять експерти, аби люди розуміли, що відбувається із землею, кому вона належить, на яких підставах. Незаконно «прихватизовані» землі варто повернути, а потім говорити про ринок землі. Експерти вважають, що припинення дії мораторію на продаж землі стане апогеєм розвитку вітчизняного сільського господарства. Адже можливість використання землі як товару збільшить інтерес інвесторів до галузі.
Аналітики виступають за комплексний підхід до врегулювання земельного питання і сумніваються у доцільності створення Державного земельного фонду. Де присутня держава, там діють корупційні схеми. В законі треба зазначити поетапність того, що робити із землею, яка перебуває у державній, комунальній, приватній власності. Закон про впровадження ринку землі має бути чітко прописаний, аби не було можливості ходити по судах, організовувати рейдерські атаки на сільгоспвиробників.
Розмови про те, що після скасування мораторію власники великих агропідприємств стануть великими землемонополістами, експерти називають популістськими. Адже одна справа орендувати сотні гектарів землі, інша — знайти великі гроші й придбати угіддя.
Олена КОСЕНКО
також у паперовій версії читайте:
назад »»»